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Establecimiento
de mecanismos
de concertacion intersectorial
por Hector
Ceballos Lascurain
-
Parte del libro Ecoturismo,
Naturaleza y Desarrollo Sostenible
(Ciudad de Mexico: Editorial Diana, 1998)
En virtud de que el ecoturismo es un fenómeno
complejo, multidisciplinario e intersectorial, sólo a través del
establecimiento de un mecanismo dinámico y flexible que logre coordinar
los diversos intereses y acciones de las partes involucradas se podrá
impulsar un verdadero desarrollo ecoturístico.
Los sectores que deben participar en el desarrollo
de un proceso integral de ecoturismo son: gobierno (incluyendo a las
autoridades de turismo y de áreas protegidas), comunidades locales, ONGs,
la iniciativa privada (sobre todo la industria turística), instituciones
financieras y los turistas mismos. Analicemos brevemente el papel de cada
uno de ellos.
a) Gobierno. El papel del sector público
es vital en el desarrollo del ecoturismo. Lo más importante es que se le
conceda una alta prioridad al ecoturismo en los planes de gobierno, tanto
a nivel federal, como estatal y municipal. Las autoridades federales con
injerencia en turismo, medio ambiente, agricultura y ganadería, pesca y
educación deben participar coordinadamente en el establecimiento de políticas,
legislación, normatividad y programas concretos que incidan sobre la
actividad ecoturística.
b) Autoridades y personal de áreas protegidas.
En virtud de que los parques naturales y otras áreas protegidas
normalmente constituyen el principal atractivo del ecoturismo, es de vital
importancia que las autoridades y el personal de dichas áreas protegidas
jueguen un papel central en la gestión y el desarrollo del ecoturismo. El
personal que trabaja en un parque natural constituye normalmente - al
menos en teoría - la fuente más importante de información y orientación
sobre los recursos naturales (paisaje, flora y fauna) de dicha área.
También son los encargados del cuidado cotidiano de dichos recursos
naturales y tienen la mayor responsabilidad en su conservación directa.
En muchos casos, el involucramiento en el ecoturismo implicará una
capacitación del personal del parque en esta nueva dimensión
administrativa. El personal del parque (a todos los niveles) deberá tener
un entendimiento cabal de lo que es el ecoturismo, ya que éste afecta o
afectará directamente el desempeño de su trabajo, y también deberá
apoyar las políticas de ecoturismo de su parque.
c) Comunidades locales. Las comunidades que
se encuentran dentro o cerca de un área protegida son frecuentemente
ignoradas o soslayadas en la planificación y manejo del ecoturismo. Esto
puede deberse a que dichas comunidades están muy dispersas y aisladas y
la comunicación con ellas es difícil y también a las diferencias
culturales que puedan caracterizarlas. También se debe frecuentemente a
que los desarrolladores del ecoturismo prefieren evitar la inversión en
tiempo y esfuerzo que se requiere para que las poblaciones locales
aprendan y se involucren en el proceso. Lamentablemente en muchos países
es común que los desarrolladores turísticos abiertamente marginen a las
comunidades locales por razones egoístas (de manera de no compartir
beneficios económicos o evitarse problemas en el trato con ellas). No
obstante, los residentes locales constituyen un elemento crítico en toda
actividad ecoturística (ver Capítulo 8), ya que las más de las veces
dependen de los mismos recursos naturales que atraen a los ecoturistas.
Estos pueden convertirse en una amenaza y un obstáculo para la consecución
de las necesidades básicas de los lugareños. Si las comunidades no son
involucradas activamente en la industria ecoturística y no reciben
beneficios que compensen de alguna manera su pérdida de accesibilidad a
los recursos naturales, pueden competir con la industria turística por el
uso de los recursos naturales, recurriendo frecuentemente a una serie de
obstáculos e impedimentos hacia los desarrolladores turísticos y los
propios ecoturistas.
d) Industria turística. Sabemos que, en términos
globales, la industria turística es grande y compleja. Numerosas personas
y agencias dentro de esta industria a nivel mundial juegan un papel vital
en la planificación y el desarrollo del ecoturismo, porque finalmente son
éstas quienes arman una alta proporción de los viajes de los
ecoturistas, tanto a nivel nacional como internacional. Ejercen una gran
influencia en los destinos, actividades y experiencias de los viajeros.
Por tanto, resulta de la más alta prioridad involucrarlas activamente en
el proceso de planeación ecoturística, a fin de que comprendan
plenamente el concepto del ecoturismo y sus requerimientos de conservación.
Deben estar totalmente concientes de que el producto ecoturístico que
desean vender es frágil y que debe ser cuidadosamente preservado.
Asimismo, la industria turística es un recurso vital de información
sobre las tendencias fluctuantes de la demanda y un componente clave en
las funciones promocionales y mercadotécnicas.
e) ONGs. Muchas organizaciones no
gubernamentales, sobre todo las vinculadas con la conservación y el
desarrollo sostenible, constituyen un recurso de gran valor para el
ecoturismo. Su principal función es ofrecer fuentes de asistencia técnica
y financiera a proyectos específicos de ecoturismo (sobre todo en áreas
de relevancia ecológica). Asimismo, pueden jugar un rol decisivo en
ayudar a definir y dirigir el crecimiento del ecoturismo a futuro. Además
pueden desempeñar una función importante como agentes intermediarios
entre comunidades locales y desarrolladores turísticos. Finalmente, estos
grupos frecuentemente tienen miembros que desean información y orientación
sobre asuntos ecoturísticos.
f) Instituciones financieras. A fin de que
los parques naturales y las comunidades puedan captar plenamente los
beneficios financieros del ecoturismo, en la mayoría de los casos se
requerirá el desarrollo de infraestructura física. Para costear dichos
desarrollos, se necesitan diversas fuentes de financiamiento. Por tanto,
los bancos, corporaciones inversionistas, agencias de desarrollo bilateral
y multilateral e inversionistas privados, todos ellos pueden ser
protagonistas importantes en la planeación y desarrollo de proyectos
ecoturísticos.
g) Los turistas mismos. Desde luego que la
fuerza motriz detrás de toda actividad ecoturística la constituyen los
consumidores mismos, es decir, los ecoturistas. A fin de cuentas, ellos
son quienes deciden dónde y cuándo irán y cuáles actividades
recreativas desean llevar a cabo dentro de las áreas protegidas. Por
tanto, su pensamiento y preferencias habrán de ser tomados muy en cuenta
en cualquier estrategia de planeación del ecoturismo. Asimismo, los
consumidores deberán ser educados en relación a los costos y beneficios
del ecoturismo a fin de que puedan tomar buenas decisiones de viaje y de
hecho participar en esfuerzos conservacionistas mientras viajan. El
ecoturista, tras tomar parte en un tour bien organizado, podrá inclusive
mejorar muchos de sus hábitos y actitudes respecto del medio ambiente y
convertirse en un activo conservacionista.
Resulta interesante señalar que en varios países
del mundo, sobre todo en Centro y Sud América, se han creado
recientemente cuerpos mixtos denominados Consejos Nacionales de Ecoturismo
(CNEs), integrados por representantes de fundamentalmente los siguientes
tres sectores: gobierno, ONGs y sector privado (Ceballos-Lascuráin,
1993b, Ashton, 1993). Aunque la estructura y las funciones de estos
Consejos varían de un país a otro, en general se puede afirmar que sus
prioridades son las siguientes:
- Generar apoyo económico para la conservación y
las áreas protegidas, así como para el desarrollo de un turismo
sostenible y coadyuvar al impulso socioeconómico de las comunidades
rurales locales.
- Establecer programas de capacitación para la
empresas turísticas y el personal de las áreas protegidas.
- Contribuir a salvaguardar a las áreas
protegidas de un desarrollo no planificado y descontrolado.
- Aportar planes a corto y largo plazo como un
esfuerzo conjunto entre sector privado, gobierno y ONGs (incluyendo, en lo
posible, a las comunidades locales).
- Establecer métodos y mecanismos que permitan el
involucramiento activo de la población residente en el proceso ecoturístico.
- Fomentar que el ecoturismo se convierta en una
actividad lucrativa a la vez que sostenible, que coadyuve al desarrollo
socioeconómico.
- Coordinar los esfuerzos de ONGs
conservacionistas (nacionales e internacionales), agencias de desarrollo
bi y multilaterales, el sector privado, comunidades locales y otras partes
interesadas, a fin de evitar traslapes, conflictos y confusión.
- Recabar e intercambiar información sobre el
ecoturismo y otras modalidades del turismo sostenible.
- Desarrollar una adecuada cooperación
internacional dentro de la región con el objeto de establecer políticas
análogas e intercambiar información.
Para todas las partes involucradas ha sido
evidente que la función más importante de cada CNE es el establecimiento
de un foro donde todos los interesados en el proceso ecoturístico puedan
sentarse en torno de una misma mesa para discutir asuntos relacionados con
el turismo y la conservación. Los CNEs funcionan principalmente como una
instancia de coordinación y corresponsabilidad de los sectores e
instituciones involucrados directa e indirectamente en la actividad ecoturística.
Los Consejos responden a una iniciativa con fuertes bases para promover
una amplia participación, diálogo y búsqueda de alternativas para el
fortalecimiento y desarrollo integral del país respectivo, a través de
un enfoque de turismo responsable. Los grupos creados en cada país
centroamericano coincidieron en que los CNEs deberían mantenerse dentro
de un ámbito claramente delimitado y no intentar abarcar otros problemas
del turismo más allá de los aspectos medioambientales (sobre todo los
vinculados con áreas naturales protegidas) y de impactos sobre
comunidades.
No hay duda que la clave del éxito que puedan
tener los Consejos Nacionales de Ecoturismo yace en la manera en que la
organización se haya estructurado y en el nivel de intensidad de trabajo
que desplieguen sus integrantes. A continuación se exponen los siguientes
lineamientos que pueden coadyuvar al éxito de un CNE:
- El CNE debe circunscribirse a poseer facultades
asesoras y no rectoras.
- El grupo debe tener mecanismos financieros para
su correcta operación (cuotas de miembros, donaciones, patrocinio por
parte de instituciones tanto nacionales como internacionales, etc.), pero
deberá mantener su autonomía, a fin de que no sea visto como un
instrumento de alguna institución (pública o no).
- El CNE deberá tener una secretaría con
personal de tiempo completo, que se encargue de organizar reuniones periódicas,
llevar a cabo las acciones que decida el Consejo y conducir la operación
cotidiana.
- La estructura del CNE debe mantenerse de manera
tal que haya una comunicación abierta y dinámica entre comunidades
locales, operadores ecoturísticos, ONGs y los diversos niveles y
dependencias de gobierno.
- Cualquier sector representado en el CNE puede
proveer el ímpetu para la formación de consejos locales o regionales de
ecoturismo.
Podemos afirmar que los CNEs que han sido creados
en los diversos países latinoamericanos están teniendo diversos niveles
de éxito en su operación y gestión. Lo que es importante recalcar es
que constituyen alternativas novedosas y originales para enfrentar de
manera sistemática e integral un fenómeno nuevo que es el ecoturismo.
Sin el desarrollo de estos mecanismos lo más probable es que continuarían
las discusiones frecuentemente bizantinas y los conflictos entre los
sectores involucrados, y persistirían las inculpaciones mutuas por la
confusión reinante y la ausencia de logros. No ha sido fácil la creación
y el arranque de estos organismos. Han implicado la ruptura con
estructuras tradicionales (muchas veces ya anquilosadas) y la superación
de intereses otrora irreconciliables. Como la problemática del ecoturismo
es nueva a nivel mundial, así como novedosos son los CNEs y no probados
muchos de sus métodos, es evidente que se cometerán errores al principio
y que se requerirá de tiempo para la maduración. Pero no hay peor
postura que la inactividad o la indiferencia, por lo que se considera
altamente recomendable para todos los países, incluyendo el nuestro, la
creación y puesta en marcha de CNEs.
En el caso específico de México, existe
actualmente una Comisión Ejecutiva de Turismo, donde están representadas
varias instituciones públicas, además de 36 organizaciones privadas
(incluyendo algunas ONGs conservacionistas). Se trata de un organismo cuyo
objetivo es conocer, atender y resolver los asuntos de naturaleza turística
relacionados con la competencia de dos o más dependencias o entidades de
la Administración Pública Federal, con lo que se busca armonizar los
efectos de los múltiples elementos que influyen en una actividad cuyas
posibilidades de desarrollo son enormes. Se recomienda fortalecer a esta
Comisión y que se cree dentro de la misma un Grupo de Trabajo (o
Subcomisión) abocado a los asuntos de ecoturismo, integrado por
representantes de los diversos sectores involucrados.
Esta Subcomisión, como se ha dicho más arriba,
no tendría facultades rectoras, sino asesoras. Es decir, su autoridad sería
moral, más que oficial. Por razones obvias, trabajaría de manera muy
cercana con las actuales SECTUR y SEMARNAP, pero mantendría autonomía en
sus acciones y recomendaciones. Sería un organismo de servicio y de
asesoría técnica para todos los sectores representados. Se propone que
se defina un sistema de cuotas de membresía para su correcta operación.
También habría que buscar aportaciones y donativos entre instituciones
gubernamentales y ONGs, tanto nacionales como internacionales.
Es recomendable que dicha Subcomisión tenga una
presidencia rotatoria (cada año o dos años), a fin de que cada sector
tenga la oportunidad (y la responsabilidad) de promover y realizar
acciones concretas y de esta manera aliviar la carga y desviar las críticas
y condenas hacia un sólo sector (usualmente el público), minimizándose
también las inculpaciones mutuas. Sin duda, surgirán problemas (sobre
todo en los inicios). Lo importante es que con el tiempo se vaya generando
una confianza mutua y se puedan ir apreciando los beneficios mutuos que se
espera surjan de esta iniciativa. Habría que evitar redundancias con órganos
ya existentes, así como complicaciones burocráticas, buscando a toda
costa la flexibilidad y el dinamismo.
En adición al organismo cúpula que se ha
propuesto, habría que promover la creación de grupos análogos a nivel
local (sobre todo en aquellos sitios o regiones con mayor vocación y
potencial ecoturísticos). Es particularmente importante que a nivel local
haya una concertación adecuada entre autoridades municipales, estatales y
federales. También deberá propiciarse que existan vínculos funcionales
muy estrechos con cuerpos como la Asociación Mexicana de Hoteles y
Moteles (AMHM), Asociación Mexicana de Operadores Turísticos (AMDETUR),
Asociación Mexicana de Agentes de Viajes (AMAV), y Asociación de Turismo
Alternativo y Ecoturismo (ésta última de muy reciente creación), a fin
de que unan esfuerzos y tengan una participación coordinada en la
Subcomisión que se propone crear.
Un asunto vital en la vinculación entre áreas
protegidas y el turismo es el relativo a la jurisdicción. Aunque un área
protegida es normalmente gestionada (al menos en teoría) por una
organización administrativa y bajo un conjunto establecido de políticas
y normas, las tierras circundantes o contiguas frecuentemente se
encuentran bajo el control y propiedad de diferentes instancias tanto del
sector público como del privado. Pueden surgir conflictos cuando las
empresas inician desarrollos sin la adecuada sensibilidad a las
condiciones locales. También es frecuente que surjan conflictos entre
residentes locales y desarrolladores turísticos. Un defecto usual es que
la planeación de una región que incluye a un área protegida no se lleva
a cabo de manera integral. Las empresas privadas frecuentemente planean y
desarrollan sobre una base demasiado específica en cuanto a su sitio
individual. Los parques naturales a veces llevan a cabo sus tareas de
planificación sólo a nivel interno, ignorando o soslayando el entorno
circundante. Estos procesos resultan por lo regular en un desarrollo
insostenible, produciéndose congestiones turísticas, erosión de
recursos y una experiencia menos que satisfactoria para los visitantes.
Todos estos problemas pueden ser resueltos, pero requieren de una planeación
regional integral, como ya hemos visto en el Capítulo 6.
Para el caso específico de México, habrá que
buscar mecanismos para que las comunidades locales, incluyendo las indígenas,
participen en el proceso de planeación y desarrollo de cualquier
actividad ecoturística que se vaya a llevar a cabo en su localidad, desde
el inicio mismo de las actividades preliminares. Este tema se trata en
mayor detalle en la Sección 8.
Resumiendo, las iniciativas ecoturísticas deberán
estar vinculadas tanto con un desarrollo rural adecuado como con un manejo
sano de los sitios de atracción. En muchas áreas su gestión puede
reforzarse mediante la cooperación y apoyo financiero de las operaciones
de ecoturismo. Las concesiones no habrán de otorgarse hasta que no exista
una capacidad administrativa comprobable. Puede ser tentador para algunas
empresas turísticas el proceder por su cuenta donde las agencias
gubernamentales tienen poca representatividad o eficiencia o carecen de un
presupuesto adecuado. A la larga, sólo una eficaz colaboración entre
todas las partes interesadas, es decir, la gente local, las agencias públicas
encargadas de los recursos naturales y el turismo, las ONGs y operadores
ecoturísticos selectos, podrá verdaderamente institucionalizar la
protección de una área.
En una región que constituye un destino ecoturístico
normalmente se encuentran involucrados un gran número de partes
interesadas y autoridades competentes, por lo que se requerirán
mecanismos de vinculación y coordinación a fin de lograr una integración
de autoridades. Por ejemplo, aquellas entidades oficiales vinculadas con
carreteras, aeropuertos, áreas protegidas, infraestructura y servicios
locales (de agua potable, drenaje y alcantarillado, tratamiento de
basuras, policía, bomberos, etc.) deberán tener la habilidad suficiente
para colaborar adecuadamente con el sector turístico cuando se requiera
tomar decisiones sobre planes y proyectos de desarrollo turístico.
Es pertinente señalar que las comunidades y
autoridades locales deberán estar bien preparadas para las amenazas
potenciales de aquellos inversionistas que ven oportunidades de desarrollo
pero carecen de sensibilidad por los valores locales. Dicha preparación
puede incluir la obtención de apoyos financieros específicos, así como
el establecimiento de pautas de planificación para proteger los valores
naturales y culturales locales y para desarrollar un turismo sostenible.
En aquellos destinos ecoturísticos que incluyen a áreas protegidas, las
empresas comerciales que obtienen beneficios económicos a partir de los
visitantes a dichas áreas deberán aportar un apoyo financiero al parque
en cuestión.
Por el hecho de que muchas áreas protegidas
atraen a un número significativo de turistas, dichas áreas son
esenciales para el éxito económico del sector turístico. De manera de
evitar la confusión y el desencanto entre los visitantes, todas las
actividades promocionales y de información hacia un destino ecoturístico
deberán ser hábilmente coordinadas. Al participar en la planeación
conjunta de dichos programas, el sector privado puede coadyuvar a evitar
usos inadecuados de las áreas protegidas.
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